朱光磊|转变政府职能，优化政府职责体系
点击上方蓝字关注我们
本文刊载于《探索》2021年第1期。
引用格式：朱光磊，锁利铭，宋林霖，赵聚军，张志红，周望，吴晓林.构建中国特色社会主义政府职责体系 推进政府治理现代化[J].探索,2021(1):49-76.
朱光磊，1959年生，天津市人，曾任南开大学副校长、教务长，现任南开大学讲席教授、南开大学中国政府发展联合研究中心主任。兼任中国政治学会副会长、国务院学位委员会第七届政治学学科评议组成员、教育部政治学教指委副主任委员，以及天津市社科联副主席、天津市行政管理学会会长。2003 年获全国首届高校教学名师奖，2008年入选教育部“长江学者”特聘教授。2004年“中国政府与政治”被评为国家级精品课，2008年“中国政府与政策教学团队”被评为国家级优秀教学团队。代表性论文有《“职责同构”批判》与《在转变政府职能的过程中提高政府公信力》等，代表性著作有《中国社会各阶层分析》《中国政府过程》《现代政府理论》《政府职能转变研究论纲》等，现主持国家社科基金重大项目“中国政府职责体系建设研究”（17ZDA101）。
十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》在转变政府职能、建设人民满意的服务型政府的框架下，明确提出要“优化政府职责体系”。把“政府职责体系”的概念明确提升到如此位置，是前所未有的。这是党中央在科学总结历次行政体制改革经验和30多年持续推动政府职能转变的基础上提出的一个重大战略规划，是央地关系调整认识史上的重要里程碑。这对于把国家治理水平提高到新的历史阶段乃至对于整体经济社会发展，都将具有深远的意义。
1 转变政府职能是中国行政体制改革的核心内容
党中央在分析民主政治建设和政府发展时，总是把转变政府职能作为重要的实践基础和理论前置。因为，转变政府职能是中国行政体制改革的核心内容，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”，也是正确处理政府与市场的关系、建立现代企业制度、机构改革、发展社会组织等多项改革的重要基础。如果没有政府职能转变，机构改革就是无源之水，改了的也还会退回去；而如果职能转变了，机构就不可能长期存续下去。
自1986年党中央正式提出“政府机构管理经济的职能转变”以来，转变政府职能经历了30多年的历程。进入21世纪以来转变政府职能进入新阶段，围绕这一目标进行的“放管服”改革和行政审批制度改革成为转变政府职能的抓手和突破口。但是，从“问题导向”的角度看，政府职能的转变依然“在路上”，速度和“到位率”不够理想。中国政府职能转变是一个非常具有现代性的重大理论问题，在世界上没有先例，也即是在没有多少理论积累的条件下，在计划经济和中国传统政治文化影响颇深的背景下来推动的。因此，对一些问题的认识和处理还不到位。当前，这种认识上的不够准确、不太清晰，存在的偏差和局限，主要表现在以下方面。
第一，关注机构和体制的破立较多，对逻辑起点、中介环节和运行效果等问题的关注不够。职能是机构的逻辑起点，职能转变是机构改革的主要依据，机构是职能的载体。当前关于机构改革的一些认识，尚未抓住问题要害，还是就机构谈机构，影响了改革的协同性和全局性。同时，对机制建设的重要作用认识不充分，通过机制调整来补充体制改革的意识不强，举措不多，改革成本过高。
第二，关注原则性问题较多，对细节和具体举措认识不够。“政府”是一个内涵较复杂的概念，既可指称国家机构的总体，又可专指行政机关；“职能”其实也是一个结构性概念，有宽口径的要素，也有窄口径的要素，前者如需要政府处理的社会关系，后者如政府必须履行的具体职责。但是，长期以来对“政府职能”概念不作逻辑划分，相关说法过于笼统，认识还处在“哲学化”的层次上，转变政府职能自然就难以操作。特别是对政府纵向间关系的认识还不算很清楚，对纵向上的核心问题抓得不够准确，实质性改革内容不多。这都不利于深度理解和有针对性地解决转变政府职能的相关问题。
第三，观念更新的速度还比较慢。转变政府职能，既需要实践层面的有效推动，也需要在思想理论上更新观念。比如，“上下一般粗”是机构改革长期不到位和“条块矛盾”迟迟没有化解迹象的症结之所在，但对其体制基础和思想理论根源，一直没有进行真正的探索。总的来看，转变政府职能的相关工作在一定程度上存在着顾此失彼的现象，系统性和协同性不够。地方政府职责错位与五级政府“职责同构”现象并存，模式调整滞后于经济社会发展，似乎很多事情并没有真正想好。深化政府改革，切实加快转变政府职能，包括推动地方政府创新、推动“放管服”改革等工作，需要具有更加系统性、框架性和引领性的理论创新指导实践，特别是需要构建符合中国实际、在法理上又讲得通的、具有中国特色的政府职责体系系列。这是对新时代中国政府发展路径的再思考。
2 建设服务型政府是转变政府职能的新阶段
构建政府职责体系，不是为体系而体系；我们虽需要一张政府职责体系表，但目的不是为了要一张表。构建政府职责体系是以对政府职能转变，特别是对政府主要职能的变化规律的把握为基础的，因为政府职责体系在架构上肯定是有主线、有核心的，不同的职能、职责在特定历史时期的地位和作用是不同的，它们在执政党所理解和秉持的治理理念中的位置也会是不同的。在治理水平的初级阶段，国家的主要治理主体可能没有充分地意识到这个问题，但不等于这个问题不存在、不重要。
从政府职能转变的实践和研究历程来看，中国是先有“转变政府职能”的实践要求和提法，之后才有对转变政府职能的理论研究。30多年来，我们对实践中出现的课题的及时反思与总结、对职能的认识和对“转变”的理解在不断深化和更加清晰。党的十八大以来，在全面深化改革的大背景下，关于转变政府职能的认识和实践都在不断深化。党的十八大对新阶段的行政体制改革作出部署，提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”“稳步推进大部门体制改革，健全部门职责体系”等与转变政府职能密切相关的改革内容。2013年的机构改革是落实党的十八大关于行政体制改革部署的重要内容。“国务院机构改革和职能转变方案”不仅第一次在名称中突显了职能转变的地位，而且在内容上也安排相当篇幅作了具体安排。改革内容涉及处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系以及行政审批制度改革、完善国务院机构职能体系等多项内容。这表明，中央对于政府职能转变概念内涵及其与机构改革、行政体制改革关系的认识更为深入、更为全面，抓住了改革的“牛鼻子”。
十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)中专门强调了“加快转变政府职能”的相关内容，明确提出要全面正确履行政府职能，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”“最大限度减少中央政府对微观事务的管理”“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。这就第一次对于中央和地方的差异性职责作了区分，第一次将“公共服务”放置于地方政府职责的首位，第一次将“环境保护”作为了地方政府的一线职责。相较于此前对政府职能的十六字概括，《决定》对政府职能分作两层次的论述，这是对于政府职能结构与核心更为清晰的认识，既是理论突破，也在实践上更加贴近服务型政府建设的主题。此后，财政、国防、外交、基本公共服务等领域的改革方案陆续出台，并且大多具有合理划分政府纵向间事权和责任的内容。
这一阶段的职能转变明显以“放管服”改革为抓手，以行政审批制度改革为突破口，既要求做好简政放权的“减法”，又要求做好加强监管的“加法”和优化服务的“乘法”，实现审批更简、监管更强、服务更优。同时，将清单管理制度作为巩固职能转变和“放管服”改革成效的制度保障，相继推行了省、市、县三级政府部门权力和责任清单、市场准入负面清单。这表明关于转变政府职能的认识由关注职能内涵拓展到了明确核心职能与职能边界，由关注职能本身拓展到了构建职责体系，把服务型政府建设放到了更高的位置上。
总之，服务型政府就是以公共服务为主要职能的政府。党的十九大对此作了这样一个关键性的概括：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”在这句话中，转变职能是基础，放权和监管是手段，提高公信力和执行力是要求，人民满意是宗旨，建设服务型政府是方向。如果加上报告同时提出的要“科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，以及本轮机构改革方案中提出的调整优化职能、科学设置央地事权、理顺央地职责关系、合理设置配置各层级机构、规范央地权责和事权关系等内容，构建和优化以公共服务为核心的政府职责体系这一战略目标就呼之欲出了。
3 书写一张具有中国特色的“政府职责配置表”
党的十七大以来一以贯之的关于在转变政府职能和全面深化行政体制改革基础上构建政府职责体系的构想，是新中国人民政权建设史上一项宏伟、巨大、复杂的工程，十九届四中全会又画龙点睛地把这一工程放到了提高国家治理能力和治理体系现代化的高度上。合理确认各级政府职责是实现科学有效治理和切实转变政府职能的体制机制保证。构建政府职责体系，是在新时期把转变政府职能和国家治理水平提升到新阶段的重要技术支撑，涉及领域众多，系统性和综合性都很强。在一定程度上说，就是对在历史上林林总总交织在一起的、需要政府处理的社会关系和工作任务“去交织化”的过程。现在，作为构建政府职责体系的初期阶段，重点需要在明确概念的基础上，集中思考和理顺一下若干重要关系。
一是要处理好政府职责的内部划分与外部划分、横向划分与纵向划分的关系。20世纪80年代以来，关于政府职能的认识发展和改革实践主要集中在外部划分上，将明确政府和市场职责边界划分是关注的重点，近年来推动的以“放管服”改革为代表的一系列举措更是为做好外部划分提供了重要实践平台。政府职责的内部划分和外部划分同等重要。在内部划分中还要处理好横向划分和纵向划分的关系，其中纵向划分对中国更重要一些。长期以来，关于政府职责内部纵向划分的认识盲区和误区较多，因此是首先需要研究透的内容。
二是处理好央地权力划分与纵向府际权力划分的关系。之所以在纵向划分方面进展迟缓，一些重要关系总是理不顺，政府职能迟迟不能转变到位，关键在于对央地关系和纵向间府际关系的概念认识不到位，将中央与地方关系简单理解为中央和省的关系，对省以下地方政府的特殊意义考虑不够。实际上，就人口、面积、经济体量等因素而言，中国的省份大多都相当于中等以上规模国家，省域内需要专门解决的问题很多，每一级政府的管理层次和幅度都有差异，不能大而化之。我们要跳出只谈中央和省的关系的思维定势，将思路拓展到各级政府纵向间关系，从更开阔的视域中思考和处理纵向间府际权力划分问题。
三是处理好“分解”与“归堆”的关系。对政府职责作适当分解，明确不同层级、不同类别政府在具体工作中的事权划分，是很有必要的。但是，要防止将政府职责分得过细，避免对事权做过碎的分割。职责同构面临着许多难题，不少国家的职责异构也有其局限性。但是，我们在职责划分和体系构建过程中，将相邻层次的地方政府的同类别事权适当“归堆”是完全必要的，也即在要保证国家政令统一的基础上，明确各层次的职责重点，做到既能够各负其责，又能够上下衔接。
四是处理好放权、收权与确权的关系。长期以来，关于纵向间府际关系的认识主要着眼于分权与集权、放权与收权这两个方面，相关实践探索也主要围绕这两对关系进行动态调整，由此导致纵向间府际关系调整长期徘徊，理论上也难有实质性突破。实际上，改革不等于放权，集中不等于集权，简单强调“放权”“收权”都不能从根本上解决问题。如果变化一个思路，不过于强调“放”“收”和“集”“分”，也不简单强调事实上难以做到的“平衡”，而是鼓励国家治理主体“坐下来”，在坚持国家利益一致性的前提下，在民主和法治的框架下，以“确权”的方式确认各级政府职责配置，实现政府间事权、职责和利益的科学合理归位，在此基础上构建政府职责体系，进而形成相应的“政府职责配置表”。
完成这一工程需要时间、需要党中央的集中统一领导和国家权力机构、国家行政机关的统筹努力，特别是需要有发展与规划、机构与编制、财政与税收、政权建设与行政区划、法制与司法事务等部门长期持续的调研和工作积累，也需要有专业、严肃、系统的相关科学研究工作的稳定配合。以2016年《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》、2018年《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》为代表，就形成“中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的中央与地方财政事权和支出责任划分模式”提出了很有新意的思路，后者还制定了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权清单及基础标准、支出责任划分情况表》。这些重要举措表明，政府职责体系建设的前期工作正在积极推进中。
当下，合理确权的一项重要工作是建立健全权责清单制度，从而进一步明确政府职责外延。这是构建职责体系的基础性制度设计和过渡性制度创新，是行政立法的重要补充。具体而言，是指在建立健全清单制度时，先做各层级、各类别政府在权责领域的“小清单”，梳理明确所保留的具体职权事项，再按照“分层归类”的思路制定权力清单和责任清单。今后，为进一步强化对行政职权的监督和制约，还应探索建立监管事项清单。此外，政府也要敢于向社会开出“负面清单”，明确公私边界，方便群众办事生活。
构建政府职责体系不是简单地强调“授权”与“分权”，而是要从“集”“分”与“收”“放”的循环和职责同构的传统管理思路中解脱出来，根据需要和可能，做到在党中央的领导下，政府工作“有放有收，按层归类，重理职责，形成体系”，最终书写出一张具有中国特色的“政府职责配置表”。这是转变政府职能工作真正到位的具体体现，也是中国政府发展的新方位。